Soluţionarea plângerilor
împotriva deciziilor C.N.S.C.

av. Florin Irimia

SCA Ceparu-Irimia

florinirimia@ceparu-irimia.ro

• Cine este instanța de judecată competentă
• Cerințe de formă ale plângerii
• Procedura de soluționare: recursul
• Soluționarea plângerilor se efectuează de urgență și cu precădere
• C.N.S.C. nu are calitate de parte în proces!
• Hotărârea curții de apel – definitivă și irevocabilă

În rândurile care urmează ne propunem să procedăm la analiza căilor de atac în materie de achiziţii publice prin prezentarea modului de soluţionare a plângerilor împotriva deciziilor pronunţate de Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (C.N.S.C.).

Astfel, trebuie ştiut că orice persoană nemulţumită (autoritate contractantă sau operator economic) de o decizie pronunţată de către C.N.S.C. o poate ataca în instanţă.

Cadrul legal 

Sediul materiei în procedura de soluţionare a plângerilor împotriva deciziilor C.N.S.C. îl reprezintă Secţiunea 8 « Căi de atac împotriva deciziilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor» şi Secţiunea 9 « Soluţionarea litigiilor în instanţă » din O.U.G. nr. 34/2006.

Aceste dispozitii legale se completează în mod necesar cu normele juridice de drept comun, în special cu Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi cu Codul de procedură civilă.

Competenţa

Potrivit art. 283, alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, instanţa de judecată competentă să soluţioneze plângerile formulate împotriva deciziilor C.N.S.C. este curtea de apel, secţia de contencios-administrativ şi fiscal pe raza căreia se află sediul autorităţii contractante. Spre exemplu, dacă sediul autorităţii contractante se află în Călăraşi, instanţa competentă este Curtea de Apel Bucureşti. Atenţie, o curte de apel poate avea în raza sa de competenţă mai multe judeţe.

Procedura

Plângerea formulată împotriva unei decizii a C.N.S.C. considerată ilegală se înaintează, în mod obligatoriu, direct Consiliului care va transmite dosarul curţii de apel competente în cel mult 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea căii de atac (10 zile de la data când s-a luat la cunoştinţă de decizia atacată). Neîndeplinirea acestei obligaţii se sancţionează cu nulitatea plângerii, potrivit art. 281 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006.

Obligativitatea depunerii plângerii direct la C.N.S.C. a fost introdusă prin O.U.G. nr. 94/2007, fiind în spiritul dispoziţiilor procedurale de drept comun, conform cărora căile de atac se depun la instanţa a cărei hotărâre se atacă, sub sancţiunea nulităţii (art. 288 şi 302 din Codul de procedură civilă). Această masură legislativă prezintă avantajul practic că în momentul în care vor fi sesizate cu plăngerea, instanţele de judecată vor avea la dispoziţie întreg dosarul achiziţiei publice, astfel cum acesta a fost transmis la C.N.S.C. de către autoritatea contractantă, precum şi toate actele de procedură îndeplinite de către C.N.S.C..

Recent însă, obligaţia depunerii plângerii la C.N.S.C. a fost înlaturată prin Decizia nr. 569/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 537/2008 a Curţii Constituţionale. Prin această decizie s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 281 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 şi s-a constatat că obligaţia depunerii plăngerii numai la C.N.S.C., ca o condiţie de acces la justiţie, nu poate fi justificată în mod obiectiv şi rezonabil. S-a pus, de asemenea, problema încălcării accesului liber la justiţie şi dreptului la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil din perspectiva faptului că plangerea înaintată C.N.S.C. ar putea să nu fie transmisă instanţei de judecată, ori să fie transmisă cu întărziere.

În concluzie, Curtea a decis că art. 281, alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit căruia plângerea se înaintează C.N.S.C., sub sancţiunea nulităţii acesteia, este neconstituţional în masura în care nu permite ca plângerea să fie adresată şi direct instanţei de judecată competente.

Părţile în proces vor fi citate corespunzator de către curtea de apel competentă pentru a se prezenta la termenul stabilit pentru judecata plângerii. Prin citaţie, instanţa poate dispune îndeplinirea anumitor obligaţii legale (timbrarea plângerii, depunerea întămpinării, completarea sau precizarea plângerii, depunerea de înscrisuri etc.)

Plângerea formulată trebuie să îndeplinească, ca orice cerere de chemare în judecată, urmatoarele cerinţe de formă, conform dispoziţiilor art. 281 alin. (2), 270 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 care se completează cu cele ale art. 112 Cod procedură civilă:

- să fie formulată în scris;

- să cuprindă urmatoarele menţiuni:

• datele de identificare ale celui care formulează plângerea,
• denumirea şi sediul autorităţii contractante,
• denumirea obiectului contractului de achiziţie publică şi procedură aplicată,
• obiectul plângerii,
• motivarea în fapt şi în drept (decizia C.N.S.C. poate fi atacată atât pe motive de nelegalitate cât şi de netemeinicie),
• arătarea mijloacelor de probă pe care se sprijină plângerea,
• semnatura părţii sau a reprezentantului persoanei juridice.

Conform art. 281, alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, petentul are obligaţia să comunice, în termen de 10 zile de la comunicarea deciziei atacate, o copie a plângerii formulate şi a înscrisurilor doveditoare părţii adverse. Dovada acestei comunicări se va depune la instanţă până la primul termen de judecată.

Potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006, procedura de soluţionare a plângerii este cea a recursului, astfel cum aceasta este prevazută de art. 304¹ din Codul de procedură civilă.

Aceasta înseamnă că plângerea formulată împotriva deciziei C.N.S.C. va fi analizată de un număr de 3 judecători (completul de judecată), dintre care unul prezidează şedinţa publică de judecată. Preşedintele completului este singurul care răspunde şi care se adresează părţilor, consultându-se cu ceilalţi doi membri. Deciziile sunt însă adopatate de către întreg completul, în numele instanţei.

Soluţionarea plăngerilor de către instanţa de judecată are loc de urgenţă şi cu precădere, fiind vorba de o procedură specială. Acest caracter de urgenţă al soluţionării implică:

- termene scurte de judecată;

- amânarea judecăţii la cererea părţilor trebuie să îndeplinească condiţii stricte. Astfel, nu poate fi cerută acordarea unui nou termen de judecată pentru pregătirea apărării sau pentru a se lua la cunoştinţă de înscrisuri dacă citarea sau comunicarea actelor s-a realizat în timp util (cel putin 5 zile înainte de termenul de judecată);

- părţile au posibilitatea să îndeplinească, cu încuviinţarea instanţei, procedură de citare sau de comunicare a unor înscrisuri prin intermediul executorului judecătoresc.

Părţile în proces

În faţa instanţei de judecată, partea care a formulat plângerea împotriva deciziei C.N.S.C. poartă denumirea de petent sau de recurent iar partea adversă, cea căreia îi profită decizia atacată, se numeşte intimat.

Potrivit art. 283, alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu are calitate de parte în proces. Această dispoziţie a fost introdusă prin O.U.G. nr. 94/2007, în scopul unificării practicii judiciare cu privire la calitatea C.N.S.C. în cauza având ca obiect plângere împotriva deciziilor emise de către acesta.

Precizarea are drept fundament faptul că C.N.S.C., organism administrativ cu atribuţii jurisdicţionale, are practic rolul unei instanţe inferioare care nu poate avea calitate de parte în proces. Considerăm acest argument parţial valabil, de vreme ce decizia emisă de C.N.S.C., chiar dacă este un act administrativ–jurisdicţional, nu poate fi asimilată unei hotărâri judecătoreşti.

Înainte de precizarea introdusă de O.U.G. nr. 94/2007, practica judiciară nu era unanimă asupra acestei chestiuni a calităţii C.N.S.C.. Astfel, unele instanţe considerau că, având în vedere calitatea de emitent al deciziei atacate, singurul pârât care are calitate procesuală pasivă în cauză este C.N.S.C.. Alte instanţe considerau însă (preluând opinia exprimată de C.N.S.C. prin întâmpinare), că obiectul plangerii nu îl constituie decizia C.N.S.C. ci actul autorităţii contractante atacat iniţial prin contestaţie.

Deşi modificarea legislativă prin care se stabileşte că C.N.S.C. nu are calitate de parte în proces are meritul de a tranşa divergenţele de păreri sus-menţionate, aceasta este discutabilă în masura în care recurentul este privat de dreptul de a fixa cadrul procesual şi părţile în proces prin plăngerea formulată înaintea curţii de apel.

Soluţiile instanţei

Curtea de apel care soluţionează plângerea împotriva unei decizii C.N.S.C. poate pronunţa atât măsuri intermediare, provizorii cât şi măsuri definitive pe fondul cauzei.

Astfel, potrivit art. 284, alin (1) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum acesta a fost modificat prin O.U.G. nr. 94/2006, instanţa poate dispune, la cererea părţii interesate, suspendarea procedurii de atribuire şi/sau a deciziei Consiliului, până la soluţionarea pe fond a plăngerii formulate împotriva deciziei Consiliului.

Solicitarea de suspendare poate fi formulată pe cale de acţiune separată sau poate fi cuprinsă în plângerea împotriva deciziei C.N.S.C., ca un capăt distinct de cerere. Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.

Legislaţia specială în materie de achiziţii publice nu precizează condiţiile care se cer a fi îndeplinite pentru ca cererea de suspendare să fie admisă. Prin urmare, sunt aplicabile dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2005.

Conform acestor dispoziţii, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond. Astfel, pentru ca instanţa de judecată să poată dispune suspendarea, se cer a fi îndeplinite cumulativ următoarele condiţii:

- existenţa unui caz bine justificat (decizia C.N.S.C. este atacată pentru motive de nelegalitate şi netemeinice care sunt, cel puţin în aparenţă, întemeiate);

- suspendarea să prevină o pagubă iminentă (continuarea procedurii de atribuire riscă să producă un prejudiciu în patrimoniul părţii care a formulat plângerea sau în patrimoniul altor participanţi la procedură).

În general, îndeplinirea acestor condiţii restrictive este dificil de realizat, iar instanţele de judecată pronunţă această soluţie excepţională a suspendării doar în situaţii bine întemeiate. Atitudinea de rezervă a magistraţilor este justificată în parte şi de faptul că, prin admiterea suspendării, se prejudiciază fondul cauzei (instanţa analizează aparenţa de temeinicie a plângerii, ceea ce echivalează cu o antepronunţare din partea judecătorilor).

În cazul în care instanţa de judecată admite cererea de suspendare prin încheiere de şedinţă, procedura de atribuire nu mai poate fi continuată. Contractul de achiziţie publică încheiat în perioada de suspendare este lovit de nulitate absolută (art. 284 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006).

În cazul în care s-a solicitat şi s-a admis supendarea deciziei C.N.S.C. atacate, aceasta încetează să işi mai producă efecte juridice, iar autoritatea contractantă nu mai are obligaţia să aducă la îndeplinire dispoziţiile executorii ale deciziei.

Pe fondul plângerii formulate împotriva deciziei C.N.S.C., instanţa poate dispune următoarele măsuri:

• respinge plângerea formulată pe fond ca fiind neîntemeiată, sau pe cale de excepţie ca fiind tardiv formulată, lipsită de obiect, lipsită de interes, netimbrată (Atenţie! Plângerea împotriva unei decizii a C.N.S.C. se timbrează cu taxă judiciară de timbru în valoare de 4 lei şi timbru judiciar corespunzător.) etc;
• admite plângerea.

În cazul în care instanţa admite plângerea, modifică decizia C.N.S.C. atacată şi dispune, în vederea remedierii aspectelor de netemeinicie şi nelegalitate ce afectează procedura de atribuire, următoarele măsuri:

• anularea în tot sau în parte a actului autorităţii contractante;
• obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă;
• îndeplinirea unei obligaţii de către autoritatea contractantă;
• orice alte măsuri necesare.

După cum se poate observa, paleta măsurilor pe care le poate dispune instanţa în caz de admitere a plângerii este destul de vastă. Astfel, dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 sunt extrem de generoase referitor la posibilele măsuri pronunţate de instanţă, fată de prevederile Legii nr. 554/2004 a Contenciosului administrativ.

Această redactare generoasă a art. 285, alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 are meritul de conferi instanţei un rol activ important, în scopul restabilirii legalităţii. Aceste dispoziţii legale sunt însă criticabile în măsura în care permit instanţei să încalce principiul de drept al disponibilităţii.

Astfel, graţie prevederilor sus-menţionate, magistraţii nu sunt ţinuţi de regula potrivit căreia părţile, prin cererile formulate, sunt singurele în măsură să stabilească cadrul procesual, limitele cauzei cu care este investită instanţa de judecată. Prin urmare, este permis instanţei să acorde chiar mai mult decăt s-a cerut prin plângerea formulată şi chiar, prin substituire, să pronunţe anumite măsuri care, în mod normal, sunt de compenţa exclusivă a autorităţii contractante. Spre exemplu: instanţa desemnează, substituindu-se autorităţii contractante, câştigător al procedurii de atribuire pe ofertantul care a formulat plângerea.

Potrivit art. 285, alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, în situaţia în care, în mod eronat, C.N.S.C. a respins contestaţia pe excepţie, instanţa va desfiinţa decizia în cauză şi va retrimite cauza spre soluţionare pe fond Consiliului. În acest caz, Consiliul trebuie să soluţioneze contestaţia ţinând cont de motivele care au determinat desfiinţarea deciziei, cuprinse în hotărârea curţii de apel.

În cazul admiterii plângerii şi al modificării deciziei C.N.S.C., instanţa poate acorda despăgubiri părţii vătămate dacă se constată că un act al autorităţii contractante este ilegal iar contractul de achiziţie publică a fost încheiat pe perioada soluţionării plângerii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 285, alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea (decizia) curţii de apel, pronunţată în soluţionarea plângerii împotriva unei decizii a C.N.S.C., indiferent de soluţia adoptată, este definitivă şi irevocabilă, ceea ce semnifică că aceasta nu mai poate fi atacată decât prin utilizarea unor căi extraordinare de atac (contestaţia în anulare şi revizuirea), admisibile doar în condiţii stricte.

Considerăm că acest caracter definitiv şi irevocabil al deciziei instanţei de judecată are drept consecinţă lipsirea părţii care a formulat plângerea de posibilitatea de a ataca hotărârea curţii de apel în cazul în care aceasta este considerată netemeinică şi/ sau nelegală, ceea ce reprezintă încălcarea principiului constituţional al dublului grad de jurisdicţie.

Conform Constituţiei, în activitatea de judecată instanţele sunt ordonate potrivit principiului dublului grad de jurisdicţie, ceea ce constituie o garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârilor judecătoreşti, ca urmare a posibilităţii de a exercita, în condiţiile legii, căile de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti (art. 128 din Constituţia României).

Există opinii în sensul că soluţionarea contestaţiilor de către C.N.S.C. ar reprezenta un prim grad de jurisdicţie, având în vedere caracterul administrativ-jurisdicţional al deciziilor adoptate de către acest organism.

Apreciem ca absolut eronate aceste opinii, în măsura în care deciziile C.N.S.C. nu pot fi asimilate în niciun caz hotărârilor judecătoreşti. În caz contrar, am fi în prezenţa unei instanţe paralele, înfiinţate pe calea unei ordonanţe de urgentă, cu încalcărea flagrantă a dispoziţiilor constituţionale (art. 126 coroborat cu art. 115 alin. (5) din Constituţie). Este exclusă posibilitatea ca un organ al administraţiei publice, chiar cu caracter jurisdicţional, să se substituie instanţei judecătoreşti.

Prin urmare, în opinia noastră, considerăm că se cuvin a fi modificate parţial prevederile din O.U.G. nr. 34/2006 referitoare la soluţionarea plângerilor formulate împotriva deciziilor C.N.S.C.
Astfel, aceste plângeri ar trebui soluţionate de către curtea de apel în faza de fond, iar hotărârea pronunţată să poată fi atacată pe calea recursului, care ar urma să fie judecat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. În această ipoteză, contestaţia formulată la CNSC ar putea avea caracterul unei proceduri prealabile sesizării instanţei. Numai în această situaţie ar fi respectate fidel principiile fundamentale privind liberul acces la justiţie, dublul grad de jurisidicţie şi dreptul de apărare. (În sens contrar opiniei prezentate, a se vedea Decizia nr. 690/2007 a Curții Constituționale, care a respins exceptia de neconstituționalitate a dispoziiilor capitolului IX “Soluţionarea contestaţiilor” din OUG nr. 34/2006.)

Este permis instanţei să acorde chiar mai mult decăt s-a cerut prin plângerea formulată şi chiar, prin substituire, să pronunţe anumite măsuri care, în mod normal, sunt de compenţa exclusivă a autorităţii contractante

Caracterul definitiv şi irevocabil al deciziei instanţei de judecată are drept consecinţă lipsirea părţii care a formulat plângerea de posibilitatea de a ataca hotărârea curţii de apel în cazul în care aceasta este considerată netemeinică şi/sau nelegală, ceea ce reprezintă încălcarea principiului constituţional al dublului grad de jurisdicţie